terça-feira, 29 de junho de 2021

POLÍTICAS PÚBLICAS PARA POPULAÇÃO LGBT NO BRASIL: do estado de coisas ao problema político


 
Foto: Reprodução

O critério inicial utilizado na seleção desses estados foi o regional - dois por região, com Goiás e Distrito Federal, correspondendo à Centro-Oeste. Ele articulou-se a outros, como a existência, no âmbito do Poder Executivo (do estado e/ou de sua capital), à época do início do trabalho de campo (agosto de 2009) de: a) coordenação/coordenadoria especificamente responsável pela execução de ações de combate ao preconceito, à discriminação e à intolerância contra a população LGBT; ou b) órgão responsável pelo atendimento das demandas de segmentos populacionais variados, entre eles o LGBT.
Quando da inexistência de estrutura governamental voltada para o combate à homofobia, em pelo menos dois estados de uma mesma região geográfica, foi utilizado como critério adicional para a escolha da tradição de atuação dos grupos de militância locais.

Sobre Políticas Públicas e sua Efetividade

A busca de compreensão dos elementos estruturantes das ações e programas governamentais, em variadas áreas da vida social, tem contribuído paraa multiplicação de estudos sobre políticas públicas setoriais, relativos a uma rede de objetos empíricos que parece se expandir ad infinitum, alcançando mais recentemente, inclusive, as demandas da população LGBT. Tal processo tem sido acompanhado por um número crescente de pesquisas comparativas e da ampliação das bases teóricas que fundamentam os estudos sobre formulação, legitimação, gestão, implementação e avaliação de políticas públicas1, num campo de conhecimento que se caracteriza pela multidisciplinaridade.

Nesse contexto, como destacam Sampaio e Araújo Jr. (2006), "a política em si caracteriza-se como o diálogo entre sua formulação e sua implementação, ou seja, a interação entre o que se propõe executar e o que se realmente executa" (p. 341). A formulação de políticas públicas deve ser compreendida, então, nos termos de Souza, como o processo por meio do qual "os governos traduzem seus propósitos em programas e ações, que produzirão resultados ou as mudanças desejadas no mundo real" (2003b, p. 13), possuindo impactos no curto prazo, mas tendo como horizonte temporal primordial o longo prazo. Os maiores entraves à compreensão dos impactos das políticas públicas sobre a vida das pessoas está na dificuldade de elaboração e/ou acesso a indicadores de sua efetividade, ou seja, em que medida os objetivos e metas que orientaram sua formulação têm sido alcançados.

Daí a necessidade permanente de avaliação e, quando necessário, reformulação das ações previstas, de maneira a viabilizar a efetiva implementação das políticas, com uma explícita definição de prazos, atores responsáveis e recursos necessários, num cenário social marcado por disputas ideológicas e escassez financeira. Ainda deve ser ressaltado que uma cisão entre formulação e implementação de políticas públicas tende a conferir a estas um caráter fragmentado, centralizado, antidemocrático, ineficaz e com resultados falhos (OLIVEIRA, 2006), o que significa insistir na necessidade permanente de diálogo e atuação conjunta de formuladoras/es e implementadoras/es de políticas públicas. Como aponta Souza (2003a), é imprescindível identificar as variáveis que influenciam na determinação dos resultados das políticas públicas, ou seja, do governo/Estado em ação.

Por outro lado, nos países de frágil tradição democrática, mas não só nesses, um dos principais desafios para as gestoras/es é a formulação de políticas públicas capazes de assegurar desenvolvimento econômico e promover a inclusão social de grandes parcelas marginalizadas da população (SOUZA, 2003b). Nesse contexto, as políticas públicas deveriam ser globais, em três sentidos: a) por dizerem respeito ao Estado, e não apenas ao governo; b) por não deverem se restringir ao período de um único governo; e c) por necessariamente contarem, em sua elaboração, com a participação do conjunto da sociedade civil, incluindo ONGs, empresas, igrejas, academia, mídia, etc. (OBSERVATÓRIO, 2004),constituindo aquilo que Frey (2000) chama de policy network. Nessa perspectiva, "o objetivo de toda política pública é a consagração do Estado de direito, a democracia e a extensão do gozo dos direitos humanos civis, culturais, econômicos, políticos e sociais" (OBSERVATÓRIO, 2004, p. 10, tradução nossa).

Não se pode esquecer, também, que, na formulação e na implementação de políticas públicas, como destacam Sampaio e Araújo Jr. (2006), aspectos de ordem objetiva (alocação de recursos, disputas políticas e disponibilidade de equipamentos e serviços públicos, por exemplo) são fortemente influenciados por questões teóricas, ainda que não explicitamente enunciadas, como as concepções de sujeito social, cidadania e inclusão social em disputa. Por outro lado, ainda nos termos de Sampaio e Araújo Jr. (2006), "as políticas são públicas porque têm interesses públicos e fins públicos, podendo ou não ser subsidiadas ou implementadas pelo poder estatal" (p. 336), o que significa dizer que grupos sociais e organizações da sociedade civil podem se responsabilizar pela execução de políticas públicas, especialmente quando também participem de sua formulação, sob supervisão de órgãos governamentais. No caso do movimento feminista, por exemplo, há muito se reivindica não só a formulação de políticas públicas de gênero e/ou voltadas para as mulheres, mas também a participação de representantes do movimento em sua formulação, implementação e controle (BANDEIRA, 2005; FARAH, 2004).

No âmbito das iniciativas formalizadas por meio de atos normativos secundários do Poder Executivo - decretos, portarias, resoluções e instruções, entre outros - que dispõem sobre ações e programas, a falta de efetividade é o principal problema identificado, compreendendo-se esta como uma "(...) aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social" (BARROSO, 2001, p. 85). De nada adianta, portanto, o comando existir, ser válido e eficaz, se ele não é efetivo. Não basta valer, tem que conseguir "fazer valer".

Partindo-se de uma perspectiva mais jurídica e menos político-social, percebe-se que, muitas vezes, o "grande culpado" pela falta de efetividade de planos e programas2 é justamente o caráter meramente programático dos dispositivos que os compõem. Fazendo-se uma analogia com a classificação da eficácia das normas constitucionais, observa-se que a norma de princípio programático, de acordo com Queiroz, "é a que estabelece um compromisso do Estado, uma meta a ser atingida, um programa de ação, seja do Executivo, Legislativo ou Judiciário" (2002, p. 97). É, porém, uma norma que não pode ser traduzida em direitos, mas apenas em expectativa de direitos, pois explicita fins, sem indicação de meios para alcançá-los.
Pensando nessa falta de explicitação de meios para alcançar fins estabelecidos em normas programáticas, Barroso (2001) diz:

Assim, onde se lhe assegura um direito, saber-se-á que se encontra ele investido no poder jurídico de exigir prontamente uma prestação, via Poder Judiciário, sempre que o sujeito passivo deixar de satisfazê-la. Onde se cuidar de um simples programa de ação futura, não será utilizada, por via direta ou indireta, a palavra direito. (p. 114-115, grifo nosso)

O final grifado é com o que, precisamente, temos que nos atentar, pois não raramente vemos a palavra "direito" sendo utilizada de forma equivocada, em contextos em que ela não caberia, e isso acaba sendo desalentador diante da impossibilidade de se cobrar um direito que, tecnicamente, não se tem. Nesse sentido, os planos e programas propostos pelo Poder Executivo, nas esferas federal, estadual e municipal, destinados ao combate da homofobia e à promoção da cidadania da população LGBT, devem ser definidos como dispositivos de princípio programático, nos quais não deve ser utilizada a palavra "direito" na definição de seu conteúdo, já que apenas preveem ações futuras ou, ainda, traçam diretrizes, objetivos e teses norteadoras da ação do poder público.

O problema maior desse programatismo é a discricionariedade que o envolve, delegando-se muita "confiança de atuação" às/aos agentes da administração pública, do Poder Executivo, enquanto executoras/es das ações previstas por tais dispositivos, o que nem sempre se traduz em efetividade. Sobre esse problema, em específico, observe-se o que afirma Barroso:

Os efeitos das normas programáticas bipartem-se em imediatos e diferidos. Neste segundo grupo, em que a produção de resultados é transposta para um momento futuro, o controle exercitável sobre a efetivação da norma é frágil. Isto porque, dependendo do comando constitucional de uma atividade estatal, a ser desenvolvida segundo critérios de conveniência e oportunidade, a discricionariedade de tal competência exclui a intervenção judicial para sua concreção efetiva. (2001, p. 121, itálicos do autor)

Isso significa que, no caso de uma interpelação judicial dessas "promessas", por ter a ação do Executivo um caráter discricionário, o Poder Judiciário não pode interferir no mérito da questão, mas tão somente verificar se ela está conforme os critérios legais. O exame da conveniência e da oportunidade do ato, portanto, cabe só e somente só à administração pública. Aqui, convém ressaltar que, embora patente esse entendimento da discricionariedade de atuação das agentes públicas, ele já vem sendo relativizado pelo próprio Poder Judiciário. Tanto que algumas decisões vanguardistas, adeptas ao "princípio do ativismo judicial" - ainda que timidamente - já permitiram o controle judicial de políticaspúblicas, sob o seguinte fundamento:

(...) quando existe um direito assegurado na Constituição e na lei infraconstitucional, que regulamente o campo de escolha do administrador, este está de tal forma reduzido que a sindicabilidade pelo Judiciário é decorrência natural do dever de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais. (DIDIER JR & ZANETI JR, 2009, p. 129)

No tocante às dificuldades de se efetivar o que é prometido nos planos e programas, é importante dizer também que, embora possuindo pouca força normativa, as diretrizes neles consubstanciadas geram um efeito de extrema relevância: o de impor uma conduta negativa ao Estado (ao Executivo, stricto sensu), ou seja: não fazer, não dizer, não dispor e não decidir nada em sentido contrário ao que foi estabelecido nesses dispositivos orientadores de ações. Apesar de não configurar, ainda, o direito à prestação positiva, tal efeito não deixa de ter seu valor, pois, enquanto não dispomos de instrumentos jurídicos dotados de maior segurança e eficácia, como as leis, é importante que saibamos fazer bom uso do pouco que temos em mãos, ainda que paliativamente.

Em particular, no que diz respeito às políticas públicas no campo da sexualidade, convém ainda destacar que elas são permeadas de peculiaridades, já que o ponto de partida para sua formulação e implementação é basicamente a necessidade de mudança de crenças, valores e tradições há muito prevalecentes no imaginário coletivo. O projeto de uma sociedade sem sexismo, machismo e homofobia, capaz de incluir pessoas que hoje são marginalizadas e perseguidas por não se conformarem ao pensamento majoritário, tem também suas próprias contradições, sendo uma das principais o risco de a assimilação implicar a própria descaracterização ou desintegração identitária das pessoas e grupos LGBT. Ou seja, essa "nova sociedade" também exigiria de suas/seus integrantes a conformação a modelos de homossexualidade, travestilidade e transexualidade socialmente hegemônicos, mantendo à margem todas/os as/os que se recusarem a incorporar as personas sexuais aceitáveis, independentemente de orientação sexual e identidade de gênero: as/os que se casam e têm filhas/os, as/os que se conformam aos binarismos de gênero e as/os que são adeptas/os de um erotismo familista.

Some-se a isso o fato de que a população LGBT ainda não gera um tipo de solidariedade similar à que caracteriza grupos como idosas/os, crianças e adolescentes, por exemplo, que despertam uma cumplicidade social generalizada com seus problemas e dificuldades, o que os torna beneficiários potenciais legítimos de políticas públicas. Talvez por essa razão que se fundamenta na homofobia prevalecente em larga escala, a resistência ainda seja tão acentuadaquando o assunto são políticas públicas envolvendo sexualidade e, mais especificamente, sexualidade não heterossexual.

Nesse específico processo de formulação e implementação de políticas na esfera da sexualidade, Pecheny e Dehesa (2010) ainda lembram que não se pode ignorar a influência histórica da Igreja Católica no retrocesso ou não avanço das ações, especialmente na América Latina, uma vez que ela engendrou, por séculos, o discurso sempre ultraconservador e repressivo quanto a tudo que envolvesse sexo, gênero, família, reprodução. Nesse contexto, afirma Montes (2010, s/p) que "a regulação da sexualidade é um exercício tão instável, quanto a ação que sobre ela atua", e, se assim é, mais instável ainda são os meios para se efetivar essas ações, a despeito de muitas já terem sido previstas e reconhecidas como legítimas pelos governos, em documentos como planos e programas.

História do Presente

Foi apenas a partir de 2001, com a criação do Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD), vinculado ao Ministério da Justiça, que as ações dos grupos de ativismo LGBT no Brasil começaram também a priorizar a reivindicação de políticas públicas voltadas à promoção de sua cidadania e direitos humanos, para além da esfera de prevenção da epidemia de HIV/AIDS e de apoio a suas vítimas, que já vinham ocorrendo desde meados da década de 1980. Esse trabalho de incidência política do movimento LGBT, relativamente tardio quando comparado a outros movimentos sociais, como o de mulheres e o negro (RAMOS & CARRARA, 2006), teve como um de seus resultados mais significativos a inclusão, em 2002, entre as 518 ações previstas na segunda versão do "Programa Nacional de Direitos Humanos"3 (PNDH-2), de cinco que tratam "orientação sexual" como uma dimensão da "garantia do direito à liberdade, opinião e expressão" e de dez relativas à "garantia do direito à igualdade" de "Gays, Lésbicas, Travestis, Transexuais e Bissexuais (GLTTB)".

Ao longo dos anos 2000, é possível identificar, ainda, quatro marcos principais no âmbito das ações do Poder Executivo voltadas para a população LGBT: criação do "Brasil Sem Homofobia (BSH) - Programa de Combate à Violência e à Discriminação contra GLBT e de Promoção da Cidadania Homossexual", em 2004; realização, em 2008, da I Conferência Nacional de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, com o tema "Direitos humanos e políticas públicas: o caminho para garantir a cidadania de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (GLBT)"; lançamento do "Plano Nacional de Promoção da Cidadania e Direitos Humanos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais" (PNDCDH-LGBT), em 2009; e publicação do decreto que cria o "Programa Nacional de DireitosHumanos 3" (PNDH-3), em 2009. A partir de uma apresentação sumária das características principais de cada uma dessas iniciativas, pode-se refletir de maneira mais ampla acerca do processo de formulação e implementação de políticas públicas para população LGBT no Brasil.

O "Brasil sem Homofobia" (BSH) foi lançado em novembro de 2004, a partir de previsão, no "Plano Plurianual" (PPA) 2004-2007, da ação "Elaboração do Plano de Combate à Discriminação contra Homossexuais", vinculada ao "Programa Direitos Humanos, Direito de Todos", no âmbito da Secretaria de Direitos Humanos, da Presidência da República (SDH/PR), definida como responsável por sua articulação, implantação e avaliação4. Quando da divulgação do BSH, o que se observou é que suas propostas praticamente se confundiam com as demandas e bandeiras de luta dos grupos LGBT, o que tornava difícil reconhecê-las como parte de um programa de responsabilidade do Governo Federal. Tal fenômeno, porém, não deve ser visto como uma característica isolada do processo de formulação do BSH, já que, como destaca Souza (2003b), diferentes segmentos e grupos, e não apenas os governos, com diferentes graus de influência, tradicionalmente se envolvem na formulação de políticas públicas, havendo, em nível mundial, um lugar de destaque nesse processo para a participação do Terceiro Setor (REIS, 2003).

Nesse contexto, deve ser registrado que o "Programa de Governo 2003-2006" do então candidato Luiz Inácio Lula da Silva não fazia qualquer alusão a direitos de pessoas LGBT. No entanto, no "Programa de Governo 2007-2010" do mesmo candidato já constava explicitamente a seguinte ação5: "Desenvolver e aprofundar as ações de combate à discriminação e promoção da cidadania GLBT (gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais), nos marcos do programa 'Brasil sem Homofobia', que será ampliado e fortalecido" (LULA PRESIDENTE, p. 32, grifo nosso). Uma das consequências dessa mudança pareceu materializar-se na capilarização lenta, mas crescente, das propostas do BSH em distintos órgãos do Governo Federal, especialmente a SDH, embora o Programa nunca tenha assumido a forma de decreto, portaria, resolução ou de qualquer outro ato normativo secundário, que lhe atribuísse maior formalização e materialidade no universo das iniciativas do Governo Federal.

Com informações do site:  scielo